Attuazione piano convenzionato Edilizia Pubblica - Privata, pendenza ulteriore acquisizione quota residuale.

Alla Spett.le ... Srl 

comparto urbanistico La Fornace – ... 

SEDE   

Pec ...

PARERE PRO VERITATE

IN FATTO: Il quesito, formulato, riguarda la possibilità di avvio dei lavori di urbanizzazione primaria in presenza di piano attuativo convenzionato con esproprio parziale non ancora perfezionato per l’Ambito xx “La Fornace” – Comune di xxx, e se sia giuridicamente legittimo procedere in attuazione del piano approvato e convenzionato, nonostante la pendenza della ulteriore acquisizione anche mediante procedura espropriativa per la quota residuale del 4%.

Ricostruzione FATTUALE E normativa

Il sig. xxx, titolare della proprietà del 96% delle aree comprese nel Piano Attuativo di iniziativa mista approvato con DGC n. xx del 18/07/20xx per l’Ambito di trasformazione n. xx (“La Fornace”):

1. ha sottoscritto la convenzione urbanistica in data xx/04/2024 (rep. xx);

2. ha ottenuto il Permesso di Costruire n. xx del xx/12/2024, avente ad oggetto la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria, anche in variante ex art. 103 del Reg. Reg. Umbria 2/2015​;

3. ha già avviato, in sede amministrativa, il procedimento espropriativo del 4% residuo delle aree, come da Tavola particellare di esproprio prodotta in atti​;

4.  le aree oggetto di esproprio sono limitate alla realizzazione delle opere di urbanizzazione.

Documentazione esaminata

Documento 1_ Delibera di Giunta di approvazione del Piano attuativo 18 luglio 2022

Documento 2_Comunicazione Comune inerente la pubblicazione al BUR 3 agosto 202x

Documento 3_ Pubblicazione al BUR 27 settembre 202x

Documento 4_determina Dirigenziale n. 1360 del 16 agosto 202x di approvazione dello schema di convenzione in base allo schema approvato con atto di Giunta Comunale 321 del 18 luglio 202x

Documento 5 _ Convenzione sottoscritta

DOCUMENTO 6 -7 – 8_Permesso di costruire delle opere di urbanizzazione 23 dicembre 2024

DOCUMENTO 9 _ Avviso di rilascio PDC Bistrot

Documento 10_Avviso di rilascio PDC Negozio Eurospin

Documento 11_Comunicazione ufficio commercio inerente all’autorizzazione amministrativa.

Documento 12, TAV A PIANO PARTICELLARE DI ESPROPRIO.

Normativa applicabile

- Art. 8 D.P.R. 327/2001: condizioni per l’adozione del decreto di esproprio;

- L.R. Umbria 1/2015, art. 54, comma 2 e 4, nonché, art. 57, comma 3, in riferimento alla: “legittimazione del soggetto attuatore che possiede il 96% delle aree, risultando dunque legittimato alla stipula della convenzione ex art. 54 commi 2 e 4 L.R. 1/2015. Disposizioni che contengono, sia la possibilità di dare attuazione al piano con la maggioranza qualificata delle aree; sia la disciplina per la procedura espropriativa ai fini acquisitivi delle aree residue.

- DGC 321/2022 che dà atto della regolarità della procedura e della validità decennale del piano;

- Reg. Reg. Umbria 2/2015, art. 103: facoltà di apportare varianti in sede esecutiva;

- Convenzione urbanistica Rep. 44622, artt. 1, 3 e 4: avvio delle opere di urbanizzazione prima della costruzione, in costanza di approvazione e convenzionamento.

Giurisprudenza

- Cons. Stato, sez. IV, 26 ottobre 2018, n. 6417: l’attuazione di un piano può avvenire in presenza di una situazione di fatto conforme al disegno urbanistico;

- Cons. Stato, sez. IV, 21 febbraio 2020, n. 1241: i presupposti del piano attuativo possono ritenersi integrati anche in via sostanziale, in caso di prevalente edificabilità e coerenza con lo strumento;

- Cons. Stato, sez. IV, 23 dicembre 2019, n. 8270: la presenza di opere di urbanizzazione funzionali e coerenti può giustificare il prosieguo anche in mancanza della disponibilità integrale.

Considerazioni

A) Titolarità qualificata e legittimazione

Il soggetto attuatore possiede il 96% delle aree, risultando legittimato alla stipula della convenzione ex art. 54 L.R. 1/2015​ (Convenzione doc. 5). La DGC 321/2022 dà atto della regolarità della procedura e della validità decennale del piano (doc. 1)​.

B) Effetto convenzionale e rilascio del PDC

L’efficacia della convenzione e il rilascio del PDC n. 111/2024 attestano il perfezionamento del procedimento di attuazione del piano, comprensivo della progettazione delle opere di urbanizzazione primaria​ (doc. 8).

C) Procedura espropriativa in corso

Il procedimento espropriativo formalmente avviato e regolarmente documentato in relazione al piano particellare di esproprio, con individuazione grafica delle aree da acquisire (doc. 12), e sia nel DGC 321/2022 (ove al punto "DATO ATTO" fa espresso riferimento all'avvio del procedimento finalizzato all'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio, comunicato con nota prot. n. 77066 del 12/12/2017 alle ditte proprietarie delle due porzioni di particelle che rientrano nel perimetro dell'Ambito, in conformità a quanto previsto dall'art. 11 del D.P.R. 327/2001). Verifica, altresì, riferita all’avvio del procedimento effettuato in esecuzione delle disposizioni normative di cui agli articoli 7 e 8 della legge n. 241/1990, medesimo art. 11, co. 1, lett. a su citato, in relazione all'art. 221, comma 2, della legge regionale n. 1/2015, come espressamente riportato nella delibera.

Verifica per le particelle interessate inserite nel piano particellare di esproprio e che dovranno essere acquisite al patrimonio pubblico per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria previste dal piano attuativo."​ (doc.ti 1 e 12. Rif. Tribunale Amministrativo Regionale Veneto - Venezia sentenza n. 1491 del 2023).

D) Compatibilità funzionale dell’intervento

La compatibilità funzionale dell'intervento come garantita da diversi elementi:
1. Il Permesso di Costruire n. 111/2024 autorizza espressamente la "VARIANTE AL PIANO ATTUATIVO RELATIVO ALL'AMBITO xx 'LA FORNACE' AI SENSI DELL'ART.103 DEL REG. REG. 18/02/2015 N.2 E REALIZZAZIONE DELLE OPERE DI URBANIZZAZIONE" senza subordinarne l'efficacia all'acquisizione delle aree residue; 2. L'art. 5 del PdC si limita a stabilire che "i costi inerenti e conseguenti la procedura espropriativa delle aree che non risultano già disponibili del soggetto attuatore rimangono a completo carico del soggetto attuatore", confermando che l'aspetto economico dell'esproprio non incide sull'attuabilità delle opere.

Le aree già nella disponibilità del soggetto attuatore (96% del totale) consentono pienamente l'avvio e lo svolgimento delle opere di urbanizzazione primaria, come si evince dal Permesso di Costruire n. 111/2024 che autorizza l'esecuzione degli interventi senza porre condizioni sospensive relative all'acquisizione delle aree residue. Le particelle oggetto della procedura espropriativa (4% del totale) rappresentano porzioni marginali e non strutturali rispetto all'assetto complessivo del piano attuativo, come risulta dalla Tavola particellare di esproprio (doc. 12) e dalla DGC 321/2022.
3. La convenzione urbanistica (Rep. 44622) disciplina l'attuazione del piano senza prevedere condizioni sospensive legate all'acquisizione del 4% residuo, in coerenza con quanto previsto dall'art. 54 commi 2 e 4 della L.R. Umbria 1/2015.

E) Tutela dell’interesse pubblico

Posticipare l’avvio dei lavori determinerebbe un ingiustificato ritardo nella realizzazione di opere pubbliche, in contrasto con il principio di buon andamento amministrativo (art. 97 Cost.). L’interesse pubblico risulta soddisfatto attraverso:

· approvazione urbanistica definitiva,

· convenzione perfezionata,

· titolo edilizio efficace.

*******

Dal Permesso di Costruire si può ricavare l'estensione della proprietà xxxx attraverso l'indicazione delle particelle catastali interessate dall'intervento. Il documento indica che gli interventi sono "ricadenti sull'area distinta al Catasto Terreni del Comune di Foligno al foglio n.136, p.lle xxx (parte) e xx (parte)".

Tuttavia, il Permesso di Costruire non specifica le dimensioni esatte di queste particelle. È interessante notare che rispetto alla Convenzione Urbanistica precedentemente analizzata (Rep. 44622 del 4/4/2024), che menzionava solo le particelle 785 e 108 per una superficie di 74.070 mq, nel Permesso di Costruire compaiono anche le particelle 576 (parte) e 586 (parte), che non erano citate nella convenzione.

Questa differenza indica che occorre l’acquisizione di nuove aree con il coinvolgimento di aree aggiuntive nel progetto e una diversa perimetrazione dell'intervento come appunto determinato dalla Tavola di piano particellare (doc. 12).
Secondo l'art. 54 della L.R. Umbria 1/2015:

Il possesso del 96% delle aree da parte del Soggetto Attuatore supera ampiamente il requisito minimo del 51%. Questo consente di procedere con l'attuazione del piano senza dover attendere il completamento della procedura espropriativa per il 4% residuo, inoltre, la convenzione urbanistica (Rep. 44622) conferma finanche che il soggetto attuatore ha la piena disponibilità degli immobili per il 96%, orbene, è quindi, nelle condizioni previste dall'art. 54 commi 2 e 3 della L.R. 1/2015 per assumere gli oneri derivanti dalla convenzione dove non vi sono condizioni sospensive legata all'acquisizione del 4% residuo, pertanto, il soggetto attuatore può:

- Procedere con il frazionamento delle aree nella sua disponibilità (96%)

- Avviare i lavori sulle aree di sua proprietà

- Portare avanti parallelamente la procedura espropriativa per il 4% residuo.

Questa interpretazione è supportata dalla ratio della norma regionale che mira a non bloccare l'attuazione dei piani per la mancata adesione di una minoranza di proprietari, per tali ragioni consente per l’appunto l'avvio dei lavori quando si ha la disponibilità della maggioranza qualificata delle aree.

La normativa, segnatamente, permette la prosecuzione parallela delle procedure espropriative per quei pochi soggetti che sono reticenti a cedere le loro aree.

Quindi, non è necessario attendere il completamento della procedura espropriativa del 4% per iniziare i lavori, essendo il soggetto attuatore già in possesso del 96% delle aree e quindi pienamente legittimato ai sensi dell'art. 54 L.R. Umbria 1/2015 a procedere con l'attuazione del piano.

Tutto ciò è confermato, oltretutto, dal rilasciato Permesso di Costruire n. 111 del 23/12/2024 il quale supporta l'interpretazione secondo cui i lavori possono iniziare senza attendere il completamento della procedura espropriativa del 4%. Questo emerge da diversi elementi del PdC:

1. Il permesso è stato rilasciato nonostante la pendenza della procedura espropriativa, come si evince dal fatto che tra le prescrizioni speciali (art. 5), ove, si specifica che "i costi inerenti e conseguenti la procedura espropriativa delle aree che non risultano già disponibili del soggetto attuatore rimangono a completo carico del soggetto attuatore";
2. il PdC richiama espressamente la convenzione urbanistica Rep. 44622 del 04/04/2024 e ne conferma la validità, convenzione che legittima l'intervento in quanto il soggetto attuatore possiede il 96% delle aree;

3. l'art. 1 del PdC autorizza l'esecuzione degli interventi di "VARIANTE AL PIANO ATTUATIVO RELATIVO ALL'AMBITO xx 'LA FORNACE' AI SENSI DELL'ART.103 DEL REG. REG. 18/02/2015 N.2 E REALIZZAZIONE DELLE OPERE DI URBANIZZAZIONE" senza porre come condizione preventiva il completamento della procedura espropriativa;

4. l'art. 4 del PdC stabilisce che:

- i lavori devono iniziare entro il 23/12/2025;

- devono poi essere completati entro quattro anni dall'inizio;

- non pone come condizione sospensiva l'acquisizione del 4% delle aree;
5. l'art. 5 del PdC, nelle prescrizioni speciali, stabilisce che "in base a quanto previsto dall'articolo 3 della convenzione urbanistica, il termine di ultimazione dei lavori delle opere di urbanizzazione non può superare il 27/09/2032", confermando la possibilità di procedere con i lavori parallelamente alla procedura espropriativa.

Pertanto, il PdC conferma che:

- Il possesso del 96% delle aree è sufficiente per iniziare i lavori
- La procedura espropriativa per il 4% residuo può proseguire parallelamente
- Non è necessario attendere il completamento dell'esproprio per dare avvio alle opere autorizzate

IN DIRITTO.

- Ricostruzione teorico normativa applicabile.

Dalla ricostruzione normativa richiamata in premessa già è facile dedurre che siamo in presenza di un intervento già attuabile:

La questione deve essere esaminata alla luce del quadro normativo e giurisprudenziale in materia di attuazione dei piani urbanistici e procedure espropriative.

Quadro normativo:

L'art. 8 del D.P.R. 327/2001 stabilisce che il decreto di esproprio può essere emanato quando:

- l'opera è prevista nello strumento urbanistico generale;

- è stato apposto il vincolo preordinato all'esproprio;

- è stata dichiarata la pubblica utilità;

- è stata determinata l'indennità di esproprio.

Il soggetto attuatore può acquisire le aree sia tramite esproprio che mediante accordo bonario con i privati proprietari. Questo per diverse ragioni, ovvero, secondo il principio di alternatività tra accordo e esproprio ove l'art. 45 del D.P.R. 327/2001 stabilisce espressamente che "fin da quando è dichiarata la pubblica utilità dell'opera e fino alla data in cui è eseguito il decreto di esproprio, il proprietario ha il diritto di stipulare col soggetto beneficiario dell'espropriazione l'atto di cessione del bene o della sua quota di proprietà". Questo articolo sancisce quindi la priorità dell'accordo bonario rispetto alla procedura espropriativa. Neppure si disdegna la possibile convenzione urbanistica.

Come chiarito dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 4743/2018, la convenzione urbanistica configura un accordo endoprocedimentale di natura pubblicistica che non esclude, ma anzi favorisce, la possibilità di accordi tra le parti per il trasferimento delle aree per la c.d. flessibilità delle modalità acquisitive (la convenzione urbanistica non ha una «specifica autonomia e natura di fonte negoziale del regolamento di contrapposti interessi delle parti stipulanti» bensì si configura come «accordo endoprocedimentale dal contenuto vincolante quale mezzo rivolto al fine di conseguire l’autorizzazione edilizia» (Cass. civ., Sez. I, 17 aprile 2013, n. 9314). Sul punto il TAR Brescia, con sentenza n. 303/2021, ha confermato che alla convenzione urbanistica, in quanto accordo ex art. 11 L. 241/90, si applicano i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti, consentendo quindi anche modalità consensuali di acquisizione delle aree. Preferenza per l'accordo bonario, come appunto evidenziato dal TAR Lazio nella sentenza n. 15334/2022, che ha sentenziato l'acquisizione bonaria delle aree è la modalità preferibile, mentre la procedura espropriativa rappresenta l’extremis ratio da attivare solo in caso di mancato accordo. Tra l’altro, le modalità di determinazione del corrispettivo in caso di accordo bonario, lo stesso viene determinato secondo i criteri stabiliti dall'art. 45 comma 2 del D.P.R. 327/2001, che prevede:

- per aree edificabili: valore calcolato ai sensi dell'art. 37 con aumento del 10%;

- per costruzioni legittime: valore venale del bene;

- per aree non edificabili: aumento del 50% dell'importo ex art. 40 comma 3;
- per aree non edificabili coltivate dal proprietario: triplicazione dell'importo ex art. 40 comma 3.

Pertanto, il soggetto attuatore:

1. può liberamente scegliere tra accordo bonario ed esproprio;

2. deve preferire, ove possibile, l'accordo bonario;

3. può ricorrere all'esproprio solo in caso di mancato accordo;

4. in caso di accordo, deve rispettare i criteri di determinazione del corrispettivo previsti dalla legge;

5. l'accordo produce gli stessi effetti del decreto di esproprio.

Questa interpretazione risponde anche a principi di economicità ed efficienza dell'azione amministrativa, consentendo una più rapida acquisizione delle aree necessarie all'attuazione del piano.

Tra l’atro il tema della qualificazione giuridica delle convenzioni urbanistiche è dibattuto, ma in ogni caso la convenzione propriamente detta, ovvero il contratto ad oggetto pubblico, stipulato successivamente all'approvazione dello strumento di pianificazione attuativa e del piano di convenzione, di competenza del Consiglio Comunale, costituisce un atto negoziale autonomo e giuridicamente distinto dal provvedimento di approvazione ed è soggetto alla disciplina del diritto comune dei contratti: " La convenzione urbanistica, quale strumento di attuazione del piano regolatore generale, avente ad oggetto la definizione dell'assetto urbanistico di una parte del territorio costituisce un accordo sostitutivo di provvedimento, ed è espressione di esercizio consensuale di un potere pianificatorio, che sfocia in un progetto ed in una serie di disposizioni urbanistiche generanti obblighi od oneri. Esso produce, quindi, un vincolo bilaterale per le parti, che è assoggettato alla disciplina di cui all'art. 11 della legge n. 241/90 e, quindi, ai principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti, per gli aspetti non incompatibili con la generale disciplina pubblicistica. La convenzione è un contratto con precisi rapporti e oneri. La natura contrattuale della Convenzione urbanistica la rende soggetta alle stesse forme e conseguenze in materia di reciproci adempimenti (cfr. TAR Abruzzo sentenza n. 377/2018, nonché Cons. Stato Sez. IV, Sent. n.4 del 03-01-2017).

Giurisprudenza rilevante

La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che: a) Secondo il Consiglio di Stato, sentenza n. 6417/2018, l'attuazione di un piano urbanistico può procedere quando "nel comprensorio interessato sussista una situazione di fatto corrispondente a quella che deriverebbe dall'attuazione della lottizzazione stessa", considerando la "presenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari agli standard urbanistici minimi prescritti" (…delle opere di urbanizzazione presenti … la misura minima di tali opere è determinata dagli strumenti pianificatori elaborati dall'Ente e dalla normativa sovraordinata).
b) Come stabilito dal Consiglio di Stato, sentenza n. 1241/2020, solo in via eccezionale sono superabili le previsioni degli strumenti urbanistici che condizionano il rilascio del titolo edilizio alla presentazione di piani attuativi, "limitatamente ai casi in cui la situazione di fatto, in presenza di una pressoché completa edificazione della zona, sia addirittura incompatibile con un piano attuativo" ma non si è nel perimetro del caso in esame sussistendo già il Pdc.

c) Il Consiglio di Stato, sentenza n. 8270/2019 ha precisato che "quando sia ravvisabile una sostanziale, anche se non completa, urbanizzazione dell'intero comprensorio [...] la mancanza dello strumento attuativo, in sé e per sé, non può essere invocata ad esclusivo fondamento del diniego", ma nel caso in esame sussiste pienamente il piano attuativo, come emerge chiaramente dalla Delibera di Giunta Comunale n. 321 del 18/07/2022 allegata. Specificamente: 1. Iter di approvazione completato:
- il piano è stato adottato con deliberazione della Giunta Comunale n. 176 del 18/06/2020;

- è stato approvato definitivamente con deliberazione n. 321 del 18/07/2022;
- è stato pubblicato sul BUR Umbria per acquisire efficacia 2. Contenuti del piano;
- è un piano attuativo di iniziativa mista per l'utilizzazione dell'Ambito urbano di trasformazione n. xx denominato "LA FORNACE" che Include tutti gli elaborati tecnici richiesti dalla normativa (da Tav. A a Tav. N);

- Prevede la realizzazione di quattro lotti a destinazione commerciale con relative opere di urbanizzazione mediante approvazione ai sensi del Titolo III, Capo I, della L.R. Umbria n. 1/2015, conformemente al PRG vigente approvato con determinazione dirigenziale regionale n. 10413/2000.

- Ha validità decennale dalla data di pubblicazione sul BUR (fino al 27/09/2032);

ad es. non potrebbe mai applicarsi al caso di specie la Sentenza del Consiglio di Stato n. 8270/2019, in quanto:

- Non si tratta di un'area priva di piano attuativo

- Il piano attuativo è stato regolarmente approvato e convenzionato

- Sono stati ottenuti tutti i necessari titoli abilitativi.

- l’Ente, neppure potrebbe avviare un’azione di annullamento in autotutela sul PdC, giacché, il sussiste lo strumento urbanistico attuativo e la previsione progettuale di cessione tramite convenzione, il soggetto attuatore sta anche acquistando la parte residua dei lotti e per cui sussiste ampia congruità del grado di attuazione non rapportabile ad alcuna inadempienza. Su punto il Consiglio di Stato n. 10662/2022 conferma che, in presenza di un piano attuativo regolarmente approvato e convenzionato, il soggetto attuatore è pienamente legittimato a procedere con gli interventi previsti, in quanto, nel caso specifico, non si è nell’alea dell’approvazione del solo piano attuativo (pubblico/privato), ma in una fase successiva convenzionale e di acquisizione residuale delle aree che giustificherebbe, finanche, un legittimo affidamento (escluso solo nel caso di sola approvazione e senza convenzione).

 palese illogicità o irragionevolezza.

La Sentenza Consiglio di Stato, Sezione IV, 14 settembre 2023, n. 8328  conferma che, una volta completato l'iter di approvazione e stipulata la convenzione urbanistica, sussistono tutti i presupposti giuridici per procedere con l'attuazione del piano. Nel caso specifico, la presenza di:

- Delibera di adozione (n. 176/2020);

- Delibera di approvazione definitiva (n. 321/2022);

- Pubblicazione sul BUR

- Convenzione urbanistica stipulata (Rep. 44622 del 04/04/2024)
costituisce la necessaria base legittimante per l'avvio dei lavori.

In particolare: in materia urbanistica, il Consiglio di Stato ha affermato che la durata della convenzione e l’eventuale modifica della sua disciplina devono risultare da atto scritto, secondo quanto previsto dall’art. 11, comma 2, l. n. 241/1990. La clausola sul termine decennale della convenzione attiene esclusivamente alla pianificazione urbanistica e non agli obblighi negoziali, che invece sopravvivono fino a prescrizione.

È fatta salva la possibilità per il privato, in presenza di circostanze sopravvenute, di richiedere la rinegoziazione della convenzione urbanistica, nel rispetto dei principi di buona fede e correttezza (art. 1375 c.c. e art. 11, l. n. 241/1990). Il Comune ha, in tal caso, l’obbligo di istruire e motivare l’istanza, pur non essendo tenuto ad accoglierla.

Infine, la decorrenza del termine prescrizionale decennale ex art. 2946 c.c. per l’adempimento delle obbligazioni convenzionali inizia solo dalla scadenza del termine previsto per l’esecuzione delle opere, non dalla stipula della convenzione.

Ciò non implica che il proprietario sia obbligato in modo perpetuo a quanto previsto nella convenzione poiché, come il Comune può recedere dalla convenzione per sopravvenuti motivi di interesse pubblico ex art. 11, comma 4, della legge n. 241 del 1990, analogamente il privato può, in presenza di circostanze sopravvenute rilevanti, chiedere al comune di rinegoziare i contenuti della convezione o di singole sue parti, in applicazione del principio di buona fede e correttezza ex art. 1375 c.c., richiamato dall'art. 11, comma 2, della legge n. 241 del 1990, in forza del rinvio ivi contenuto ai principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti; inoltre, avendo il privato una posizione qualificata e differenziata in quanto parte dell'accordo, in presenza di una istanza di riesame dei contenuti della convenzione, motivata in ragione di circostanze sopravvenute, è ben possibile configurare un obbligo di provvedere, ai sensi dell'art. 2 della legge n. 241 del 1990, in capo alla controparte pubblica che non necessariamente sarà tenuta ad assicurare il bene della vita cui aspira la parte privata ma che dovrà, in ogni caso, istruire l'istanza e motivare le proprie determinazioni nel rispetto del canone generale di ragionevolezza e di proporzionalità.

Rapporto con gli strumenti urbanistici generali:

Il Cons. Stato, sez. IV, 31 luglio 2023, n. 7435, ha anche affermato che il privato, in mancanza delle ipotesi legali che giustificano la risoluzione dell'accordo e per sua scelta, decida di non sfruttare i diritti edificatori riconosciuti in convenzione, non fa venire meno l'obbligo di dare esecuzione agli impegni assunti verso l'ente locale che continuano a trovare la loro fonte e giustificazione causale nella convenzione di lottizzazione la cui ultrattività, come si è visto, in attuazione del complessivo programma negoziale, continua nel tempo a giustificare le prestazioni eseguite dal privato in favore dell'ente locale, anche se costui non abbia inteso avvalersi dei benefici che discendono dal medesimo accordo.

La convenzione, per quanto riguarda le obbligazioni ivi previste, resta valida ed efficace e suscettibile di esecuzione anche oltre il decennio, eventualmente mediante l'azione di adempimento - ad esempio in caso di mancata realizzazione delle opere di urbanizzazione, oppure mediante l'azione per l'esecuzione in forma specifica dell'obbligo di trasferire al Comune i terreni privati da destinare a standard urbanistici, ex art. 2932 c.c.. La scadenza del termine per l'ultimazione dell'esecuzione delle opere di urbanizzazione previste in una convenzione urbanistica non fa venire meno la relativa obbligazione, mentre proprio da tale momento, inizia a decorrere l'ordinario termine di prescrizione decennale, ai sensi dell'art. 2946 c.c..

La giurisprudenza: TAR Veneto, Sez. II, 14 dicembre 2016, n. 1375; TAR Lombardia (MI), Sez. II, 6 maggio 2019, n. 1022; TAR Umbria n. 28/2020 chiarisce che, quando il piano attuativo è conforme alle previsioni del PRG (come nel caso in esame, essendo conforme al PRG approvato con det. dir. reg. n. 10413/2000), si realizza dunque quella necessaria coerenza tra pianificazione generale e di dettaglio che consente la piena operatività del piano stesso.

La conformità del piano attuativo al PRG assicura la coerenza tra pianificazione generale e di dettaglio, ma l'effettiva operatività del piano richiede l'approvazione dell'Amministrazione comunale, che può esercitare la propria discrezionalità valutando l'opportunità e le modalità di attuazione delle previsioni urbanistiche come appunto avvenuto con l’approvazione della convenzione più volte richiamata.

O come il Tar Umbria che sostiene: “ove il disegno urbanistico espresso da uno strumento di pianificazione generale, o da una sua variante costituisce estrinsecazione di potere pianificatorio connotato da ampia discrezionalità con il solo limite dell'esigenza di una specifica motivazione a sostegno della nuova destinazione quando quelle indicazioni avevano assunto una prima concretizzazione in uno strumento urbanistico esecutivo (piano di lottizzazione, piano particolareggiato, piano attuativo) approvato o convenzionato, o quantomeno adottato, e tale quindi da aver ingenerato un'aspettativa qualificata alla conservazione della destinazione”.

La sentenza del Consiglio di Stato n. 5678/2022 (La P.A. nell'esercitare i propri poteri di autotutela gode di discrezionalità, dal momento che le rappresentazioni non veritiere non determinano l'insorgenza di un interesse in re ipsa dell'Amministrazione al ripristino della legalità violata, essendo richiesta anche la ricorrenza dell'ulteriore presupposto dell'interesse pubblico al ritiro dell'atto, valutato tenendo anche conto degli interessi privati in gioco), evidenzia come, una volta perfezionato l'iter di approvazione e stipulata la convenzione, si consolidi un legittimo affidamento del privato che non può essere successivamente disconosciuto dall'amministrazione se non in presenza di specifiche e motivate ragioni di interesse pubblico.
Nel caso specifico, quindi, la presenza di un piano attuativo validamente approvato, pubblicato e convenzionato, conforme al PRG e completo di tutti gli elaborati tecnici richiesti dalla normativa, costituisce piena legittimazione per l'avvio degli interventi previsti, incluse le opere di urbanizzazione. L'iter seguito risulta pienamente conforme ai principi elaborati dalla giurisprudenza amministrativa in materia di pianificazione attuativa e la sua regolarità formale e sostanziale garantisce la legittimità delle successive fasi realizzative.

La sentenza del Consiglio di Stato n. 5898/2019 (nell’esaminare il Piano attuativo ad iniziativa privata - Adozione - Impugnazione - Art. 18, L.R. Umbria n. 31/1997), ha chiarito che la ratio delle norme sui piani attuativi è quella di "salvaguardare comunque l'obiettivo di pianificazione del territorio, sia sollecitando l'iniziativa anche di una parte, purché maggioritaria, dei privati proprietari, sia impedendo manovre ostruzionistiche". La sentenza precisa che richiedere l'adesione totalitaria dei proprietari determinerebbe "una sorta di potere di veto in capo anche ad uno solo dei proprietari coinvolti".

La sentenza del Consiglio di Stato n. 3976/2022 ha ulteriormente specificato che è sufficiente la disponibilità della maggioranza qualificata delle aree per procedere all'attuazione del piano, senza necessità della previa formazione del comparto.

Analisi del caso concreto.

Nel caso in esame:

- Il Soggetto Attuatore possiede il 96% dell'area totale del comparto (74.070 mq su 77.086 mq)

- Tale percentuale è ampiamente superiore alla soglia minima richiesta dalla normativa regionale e la convenzione urbanistica è stata regolarmente stipulata
- Il Piano Attuativo è stato approvato con deliberazione della Giunta Comunale n. 321 del 18/07/2022.

Come chiarito dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 8917/2019, l'approvazione del Piano Attuativo equivale a dichiarazione di pubblica utilità per le aree da espropriare. La procedura espropriativa può procedere parallelamente all'attuazione del piano, senza che sia necessario attenderne il completamento per il rilascio dei titoli edilizi.

Nelle già indicate considerazioni è il parere.

                                                                                   Avv. Luigi Ferrara