La convenzione urbanistica, contratto ad oggetto pubblico. Atto vincolante per le parti ai sensi dell’art. 11 della Legge 241/1990 e del diritto contrattuale co

PARERE

IN FATTO:

Parere Legale sulla Questione Tizia S.r.l. P.I. ... e Comune di A... C.F. ....

La presente analisi si fonda sulla convenzione urbanistica tra il Comune di A... e Tizia S.r.l. nonché una relazione tecnica del Programma Integrato in variante al P.R.G. Si affronta la questione della possibile rinuncia alla costruzione di un asilo nido, previsto come contributo straordinario, e delle implicazioni derivanti dalla sostituzione con un versamento monetario di € 650.000.

Documentazione esaminata

Relazione tecnica e previsione sommaria di spesa;

Convenzione Comune di A....

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Atto contratto ex art. 11 L.241/90

1. Disposizioni della Convenzione Urbanistica

Obblighi della Tizia S.r.l.:

La convenzione urbanistica stipulata il .. novembre 202. prevede la realizzazione, a cura e spese di Tizia S.r.l., di:

- Un asilo nido di mq. 293, con area di pertinenza di mq. 847,50, da cedere gratuitamente al Comune.

- Opere di urbanizzazione primaria, tra cui marciapiedi, parcheggi pubblici, rete idrica e fognature.

- Spazi verdi pubblici per mq. 5.410.

· Vincolo contrattuale:

- La convenzione stabilisce che tutte le opere devono essere completate entro 36 mesi dall’inizio dei lavori, pena l’inadempimento contrattuale e l’eventuale escussione delle garanzie prestate.

- Qualsiasi modifica agli obblighi convenzionali necessita di una variazione formale della convenzione, approvata da entrambe le parti.

2. Normativa di Riferimento

· Art. 16, comma 4, lett. d-ter del D.P.R. 380/2001:

“D.P.R. 380/2001, art. 16, d-ter) alla valutazione del maggior valore generato da interventi su aree o immobili in variante urbanistica o in deroga. Tale maggior valore, calcolato dall'amministrazione comunale, è suddiviso in misura non inferiore al 50 per cento tra il comune e la parte privata ed è erogato da quest'ultima al comune stesso sotto forma di contributo straordinario, che attesta l'interesse pubblico, in versamento finanziario, vincolato a specifico centro di costo per la realizzazione di opere pubbliche e servizi da realizzare nel contesto in cui ricade l'intervento, cessione di aree o immobili da destinare a servizi di pubblica utilità, edilizia residenziale sociale od opere pubbliche”.

Il contributo straordinario deve essere calcolato come il 50% del maggior valore generato dalla trasformazione urbanistica, al netto dei costi di trasformazione, e può essere versato sotto forma di:

- Opere pubbliche;

- Cessione di aree;

- Versamenti finanziari.

· Applicazione dei principi:

- Il contributo straordinario, nel caso specifico, comprende opere pubbliche e cessione di aree superiori al 50% del valore incrementale derivante dalla variante urbanistica.

- La rinuncia alla realizzazione dell’asilo nido comporta la necessità di ricalcolare l’importo del contributo straordinario per garantire il rispetto delle percentuali minime di legge.

3. Valutazione della Proposta del Comune

· Sostituzione dell’opera con un importo monetario:

- L’importo di € 650.000 deve essere verificato alla luce del calcolo del valore incrementale determinato dalla variante urbanistica, come indicato nella relazione tecnica (Incremento di valore degli immobili).

- Eventuali modifiche agli obblighi convenzionali devono:

1.                                       Garantire che il contributo straordinario rispetti il 50% minimo del maggior valore generato;

2.                                       Essere formalizzate con una nuova convenzione approvata dal Consiglio Comunale e accettata da Tizia S.r.l.

· Impatto sul beneficio pubblico:

- La sostituzione dell’asilo nido con un versamento monetario potrebbe ridurre il beneficio pubblico derivante dal progetto, in contrasto con il principio di perequazione-compensazione che regola le convenzioni urbanistiche.

4. Obbligatorietà della Convenzione e Precedenti Giurisprudenziali

· Natura vincolante della convenzione:

- La convenzione è un contratto ad oggetto pubblico, vincolante per le parti ai sensi dell’art. 11 della Legge 241/1990 e del diritto contrattuale comune.

- Eventuali modifiche unilaterali da parte del Comune senza consenso di Cosma S.r.l. potrebbero configurare un’inosservanza contrattuale.

· Giurisprudenza rilevante:

- Cassazione Civile, Sez. Trib., 30 settembre 2020, n. 20808: gli obblighi derivanti dalla cessione gratuita di aree o opere pubbliche sono costi inerenti e parte integrante del contributo straordinario, non liberalità.

- Consiglio di Stato, Sez. IV, Sentenza 3 gennaio 2017, n. 4: la convenzione urbanistica deve rispettare il principio di corrispettività e garantire un equilibrio tra benefici pubblici e privati.

5. Conclusioni

· Necessità di una nuova valutazione economica:

- La proposta di sostituire l’asilo nido con un versamento monetario richiede una nuova valutazione del contributo straordinario per garantire il rispetto del 50% del maggior valore generato dalla variante urbanistica.

· Modifica della convenzione:

- Qualsiasi modifica deve essere formalizzata tramite una nuova convenzione urbanistica, motivata in termini di interesse pubblico e approvata dal Consiglio Comunale.

· Garanzia di equilibrio contrattuale:

- L’eliminazione dell’asilo nido potrebbe ridurre il beneficio pubblico derivante dal progetto, con potenziali implicazioni legali e amministrative.

6. Raccomandazioni

1.                   Affidare a un tecnico abilitato la revisione del calcolo del contributo straordinario.

2.                   Predisporre una delibera comunale che motivi l’interesse pubblico alla modifica della convenzione.

3.                   Coinvolgere Tizia S.r.l. in trattative formali per garantire il rispetto del principio di buona fede contrattuale.

4.                   Monitorare il rispetto delle tempistiche per evitare inadempimenti contrattuali.

Documenti di riferimento:

· Convenzione urbanistica del 28 novembre 2024.

· Relazione tecnica e previsione sommaria di spesa (novembre 2021).

· Art. 16, comma 4, lett. d-ter, D.P.R. 380/2001.

· Giurisprudenza citata.

Resto a disposizione per ulteriori approfondimenti o la predisposizione di atti correlati.

IN DIRITTO.

- Ricostruzione teorico normativa applicabile.

La convenzione non è modificabile unilateralmente.

Il tema della qualificazione giuridica delle convenzioni urbanistiche è dibattuto, ma in ogni caso la convenzione propriamente detta, ovvero il contratto ad oggetto pubblico, stipulato successivamente all'approvazione dello strumento di pianificazione attuativa e del piano di convenzione, di competenza del Consiglio Comunale, costituisce un atto negoziale autonomo e giuridicamente distinto dal provvedimento di approvazione ed è soggetto alla disciplina del diritto comune dei contratti: " La convenzione urbanistica, quale strumento di attuazione del piano regolatore generale, avente ad oggetto la definizione dell'assetto urbanistico di una parte del territorio costituisce un accordo sostitutivo di provvedimento, ed è espressione di esercizio consensuale di un potere pianificatorio, che sfocia in un progetto ed in una serie di disposizioni urbanistiche generanti obblighi od oneri. Esso produce, quindi, un vincolo bilaterale per le parti, che è assoggettato alla disciplina di cui all'art. 11 della legge n. 241/90 e, quindi, ai principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti, per gli aspetti non incompatibili con la generale disciplina pubblicistica. La convenzione è un contratto con precisi rapporti e oneri. La natura contrattuale della Convenzione urbanistica la rende soggetta alle stesse forme e conseguenze in materia di reciproci adempimenti (cfr. TAR Abruzzo sentenza n. 377/2018, nonché Cons. Stato Sez. IV, Sent. n.4 del 03-01-2017).

Passando alla natura del contributo straordinario, lo stesso viene calcolato in base al maggior valore generato da interventi su aree o immobili in variante urbanistica, in deroga o con cambio di destinazione d’uso. Questo maggior valore è determinato dalla differenza tra il valore di mercato dell'immobile o dell'area dopo la trasformazione e il valore di mercato prima della trasformazione, meno i costi di trasformazione. Il contributo straordinario è suddiviso in misura non inferiore al 50% tra il comune e la parte privata, e deve essere versato al comune stesso. L'importo relativo al maggior valore è stimato dal Comune e corrisposto in unica soluzione al momento del rilascio del permesso di costruire o di efficacia della DIA.

In alcuni casi, come a Roma Capitale, il contributo straordinario può arrivare fino al 66,6% del plusvalore immobiliare conseguibile.

​I proventi del contributo straordinario sono vincolati a specifici centri di costo per la realizzazione di opere pubbliche e servizi nel contesto in cui ricade l’intervento.

Tale ricostruzione è determinata in applicazione dell’art. 16 del D.P.R. 380/2001 d-ter) alla valutazione del maggior valore generato da interventi su aree o immobili in variante urbanistica o in deroga. Tale maggior valore, calcolato dall'amministrazione comunale, è suddiviso in misura non inferiore al 50 per cento tra il comune e la parte privata ed è erogato da quest'ultima al comune stesso sotto forma di contributo straordinario, che attesta l'interesse pubblico, in versamento finanziario, vincolato a specifico centro di costo per la realizzazione di opere pubbliche e servizi da realizzare nel contesto in cui ricade l'intervento, cessione di aree o immobili da destinare a servizi di pubblica utilità, edilizia residenziale sociale od opere pubbliche.

Il Comune può, in linea teorica, proporre una modifica alla convenzione per incamerare un importo monetario equivalente al valore dell’asilo nido (ad esempio 650.000 €). Tuttavia, ciò richiederebbe:

Una delibera specifica che motivi l’interesse pubblico di tale modifica all’accordo di Cosma S.r.l., e poiché le obbligazioni contrattuali sono bilaterali non possono essere unilateralmente modificate senza violare il principio di buona fede.

Il principio sottostante al contributo straordinario è che il beneficio derivante dalla trasformazione deve essere equamente distribuito tra la parte privata e la collettività. Se il Comune rinuncia a un'opera pubblica, viene meno una parte del beneficio pubblico, che potrebbe giustificare una riduzione dell'importo complessivo del contributo dovuto e che andrebbe a contrastare con l’atto contratto approvato il 28 novembre 2024, con ricadute finanche nel successivo regime della plusvalenza dei costi inerenti l'art. 68, 1° comma, del Tuir, che ne prevede espressamente la deducibilità ai fini della determinazione della plusvalenza: " 1. Le plusvalenze di cui alle lettere a) e b) del comma 1 dell'articolo 67 sono costituite dalla differenza tra i corrispettivi percepiti nel periodo di imposta e il prezzo di acquisto o il costo di costruzione del bene ceduto, aumentato di ogni altro costo inerente al bene medesimo", (ex plurimis cfr. Cass. 30/05/2018, n. 13633), ove è stabilito che l'atto di cessione a titolo gratuito della proprietà di aree all'Ente pubblico, in adempimento di una obbligazione assunta in occasione della stipula di una convenzione urbanistica, costituisce un "costo inerente" e non un autonomo atto di liberalità, in quanto rappresenta il corrispettivo di una obbligazione contratta con l'ente pubblico e come tale deve essere necessariamente imputato nella determinazione del reddito da plusvalenza, generato dalla cessione del terreno edificabile: " ai fini della determinazione della plusvalenza, l'atto con il quale l'originario proprietario dei terreni edificabili, in adempimento dell'obbligazione assunta, ceda gratuitamente al Comune la proprietà delle aree destinate all'urbanizzazione non si può considerare come un autonomo atto di liberalità, ma come adempimento dell'obbligazione già assunta nella vendita del terreno ed accettata preventivamente dall'ente con la stipula della convenzione urbanistica, e, quindi, costo successivo "inerente", ossia necessario per la realizzazione della lottizzazione (così Cass. 20808/2020 del 30 settembre 2020)", laddove si riscontri una definitiva decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo; giacché come ampiamente detto, la decurtazione non deve integrare una modifica di un rapporto sinallagmatico; le risorse, connesse ad un presupposto economicamente rilevante e derivanti dalla suddetta decurtazione, dovrebbero poi essere destinate a sovvenire pubbliche spese" (così Corte Costituzionale n. 167/2018 depositata in data 20.07.2018 – Pres: LATTANZI - est: CORAGGIO).

Da tali ricostruzioni normative si evince che se il Comune rinuncia a un'opera pubblica prevista, ciò comporta una riduzione del beneficio pubblico originariamente concordato. Inoltre, il contributo straordinario andrebbe ricalcolato per garantire che sia rispettato l’equilibrio tra il beneficio privato e quello pubblico. La modifica della convenzione implicherebbe, quindi, una nuova stipula che ricalcoli i costi e li consacri in un nuovo accordo.

Nelle già indicate considerazioni è il parere.

                                                                          Avv. Luigi Ferrara